引言

我国航空运输业一直受政府严格管制，如今已发展到集竞争性、自然垄断性与行政垄断性为一体的市场状态。[1]中国民用航空局发布的《2022年民航行业发展统计公报》显示，2022年，中航集团、东航集团、南航集团运输总周转量之和占据国内民航运输总周转量67.8%，航空运输业市场集中度依然较高。[2]在航空保障企业中，中国民航信息集团、中国航材集团、中国航空油料集团在各自业务领域处于近乎完全垄断地位。同时，各机场（集团）公司兼具机场管理机构和经营者的双重身份，在其管理的机场范围内也具有极强的市场力量。可见，我国民航业具有较高的市场集中度和准入门槛，若无良好规制和引导，易产生垄断问题，损害广大消费者利益和竞争秩序。

本文旨在结合国内外实践，介绍民航业主要经营主体典型的垄断行为类型、梳理国内对相关垄断行为的司法认定、行政审查标准，以期增强经营者的风险防范意识，亦为消费者维护合法权益提供一定参考。

民航业常见垄断行为类型

民用航空业垄断行为潜在的实施主体包括航空运输企业、机场（集团）公司、航空信息服务提供商等，而市场经营主体的常见垄断行为涵盖以下三类：[3]

一是垄断协议行为，包括固定价格、联合抵制、划分市场等行为。固定价格表现为航空运输企业达成价格联盟，共同提高机票价格等；联合抵制主要表现为具有竞争关系的航空运输企业之间形成合谋，共同拒绝与其他竞争对手、客户或者供应商进行交易，迫使被抵制者接受某些不合理的条件或者退出市场；划分市场指一些航空运输企业凭借优势地位，共同商定对于一个特定的产品市场和地域市场进行分割，消除航空运输企业之间的竞争，剥夺消费者的产品选择和公平交易的权益。

二是滥用市场支配地位行为，包括控制价格、强制交易、搭售或附加不合理交易条件、差别待遇、限定交易等行为。控制价格表现为价格欺诈、价格垄断、价格倾销等；强制交易是指处于市场支配地位的航空运输企业或者机场（集团）公司采取利诱、威胁或者其他不正当的方法，迫使他人与自己进行交易、迫使他人不与竞争对手进行交易、迫使竞争对手放弃与自己竞争等；搭售或附加不合理交易条件是指拥有支配地位的航空运输企业或机场（集团）公司，在提供产品或服务时，强行搭配销售购买方不需要的另一种产品或服务，或者附加其他不合理条件的行为；差别待遇是指具有市场支配地位的经营者没有正当理由，对条件相同的交易对象采取不同的价格或其他不同的交易条件；限定交易是指没有正当理由，限定交易相对人只能与其进行交易或者只能与其指定的经营者进行交易。

三是经营者集中行为，包括企业合并、取得股权、取得资产、委托管理等行为。企业合并主要表现为两家及以上航空业内具有重大影响的航空运输公司通过并购、收购等形式增强竞争实力的行为，该行为易促成形成民航业寡头格局；取得股权表现为收购方通过收购其他公司股权，扩大市场占有率，提升竞争优势的行为；取得资产主要表现为航空公司通过受让航空相关业务及关联资产，控制转让方的运营业务和市场份额的行为；委托管理主要表现为机场（集团）公司通过签署委托管理协议对周边机场实施实质性控制与管理的行为。

另外，除市场经营主体实施的垄断行为外，还可能存在监管主体滥用行政权力排除、限制竞争的行为，主要表现为对市场准入的不合理限制、制定不符合市场规律的行业规则等。举例而言，如果民航监管部门限制航空公司不得低于某固定价格售卖机票，则涉嫌构成行政垄断。

民航业典型垄断协议行为的认定

目前，国内未出现民航业相关垄断协议行为的司法裁判、行政审查等实践。在域外实践中，国际航空运输中的垄断协议，是指航空服务提供者通过协议或其他协同方式固定价格、共享市场或消费者、协调运力提供或其他贸易条件，旨在限制或排除竞争并提高其产品售价或利润率的行为。[4]该协议行为可以表现为正式的书面协议，也可以是口头或者部分口头部分书面的协议或其他形式。其中，协议签订双方的真实意思是重点考察的要素。需要注意的是，航空数据平台的部分数据共享也有可能成为航空公司意思联络的证据。

例如，航空运价数据收集和发布服务商一般提供计算机订座系统（Computer Reservation System，简称CRS）的服务，航空公司通常使用同一个或者共同的多个航空订位系统进行客票预订或出票的合作。各大民用航空公司出于公共航空运输业规模性、网络性的考虑，大多使用同一机票销售、动态查询服务供应商，如果航空公司在航空运价数据收集和发布服务商提供的平台上根据其他公司票价的变动而对本公司票价进行实时调整，从而在客观上进行“共谋”，两者有可能被认定存在垄断行为。

其中，航司如果通过计算机订座系统了解航司彼此的票价及其调整情况，且通过票价或票价折扣的初始出票日期、最后出票日期的设定、变更和撤销等方式，达到在没有实际出票的情况下对票价进行相互告知、跟进，会被认定为具有垄断协议的意思联络。在美国司法部诉美国航空运价发布公司案[5]中，运价发布公司及其共谋者被指控从事各种不同形式的联合和共谋，表现为通过协议和其他议定的行为构建、维持、运营和参与运价发布公司的国内航空客运票价发布系统（即计算机订座系统），实施了上述对出票日期的干预以及票价告知等行为，甚至对“不合作者”发出惩罚警告，最终，运价发布公司被美国法院禁止发布票价以及出票日期等方面的信息。[6]

就国内而言，如果航空公司可以通过中国民航信息集团网络公司的平台进行意思联络，如通过出票日期的设定、变更、取消来对涨价、折扣等事项进行告知、变更和撤销，可能被认定为构成价格垄断协议。其中，取得航空公司之间意思联络的证据是证明公共航空运价垄断协议的关键。[7]航空业领域的协同行为同样引起了国内监管机关的注意。2020年12月，国家市场监管总局、民航局联合下发《关于建立民航价格监管合作机制的通知》。该通知要求督促市场主体依法依规经营，不得从事价格串通、价格欺诈、哄抬价格等价格违法行为；不得开展虚假宣传等不正当竞争行为；不得从事垄断协议、滥用市场支配地位等垄断行为；未经批准，不得以违规增设收费项目、提高收费标准等方式向市场主体违规收费。

民航业典型滥用市场支配地位行为的认定

（一）航空公司取消航班是否构成拒绝交易的司法认定

顾芳与中国南方航空股份有限公司拒绝交易纠纷一案[8]为目前国内典型的航空公司滥用市场支配地位纠纷。顾芳称，其购买了中国南方航空股份有限公司（下称“南航”）2013年4月15日12：00从绵阳飞往广州CZ3400号航班，但南航无故取消前述航班，构成拒绝交易。二审法院广东省高级人民法院对南航被诉行为是否构成拒绝交易进行了如下四步分析：

第一步为相关商品市场界定。《国务院反垄断委员会关于相关市场界定的指南》（下称《指南》）第三条第二款规定：“相关商品市场，是根据商品的特性、用途及价格等因素，由需求者认为具有较为紧密替代关系的一组或一类商品所构成的市场。”广东高院认为，绵阳与广州相距较远，对于顾芳一类，希望尽快到达目的地并有一定支付能力的消费者，一般不会选择公路、普通铁路旅客运输服务，该两种旅客运输服务与航空旅客运输服务不具有较为紧密的替代关系。同时，广州和绵阳之间没有水路运输、高铁运输，因此，本案相关商品市场为航空旅客运输服务市场。

第二步为相关地域市场界定。《指南》第三条第三款规定：“相关地域市场，是指需求者获取具有较为紧密替代关系的商品的地理区域。”广东高院认为，对于旅客从绵阳到广州的航旅运输服务需求，成都双流机场至广州白云机场之间的航班与绵阳南郊机场至广州白云机场之间的航班存在较强的竞争关系，原因在于：绵阳南郊机场至广州白云机场每天只有南航的一个定期航班，出行不便、优惠较少、往往还需停靠第三地机场；而从成都双流机场到广州白云机场定期航班较多，优惠较多、直飞航班更多，且成都到绵阳距离近、两种航线所需时间接近，因此相关地域市场包括绵阳南郊机场至广州白云机场以及成都双流机场至广州白云机场的航空旅客运输服务市场。

第三步为市场支配地位认定。广东高院认为，顾芳提供的南航与中航集团、东航集团在全国航旅运服市场的份额不能证明南航在本案相关市场的份额。另外，航空公司开通航线，除了需要具备法定资质，还需要中国民用航空局批准，其运价需经民航局和国务院物价主管部门制定，因此，南航在相关市场不具有控制航班价格、航班数量的能力，进而不具有市场支配地位。

第四步为滥用市场支配地位行为认定。广东高院认为，假设即使南航具有市场支配地位，由于顾客和航司没有竞争关系、南航取消航班不具有排除、限制竞争目的、顾芳在航班取消后也从成都搭乘南航的其他航班到达广州等原因，南航也不构成拒绝交易。

该判决于2015年作出，为国内航空旅客运输服务市场的界定、航空公司市场支配地位认定等作出了有益探索，但该判决也存在值得思考的问题，如，市场支配地位认定方面，南航实际在一定程度上拥有根据市场需求调节机票价格、航班数量的能力，且大型航空公司的规模经济属性给其他潜在经营者带来的市场准入障碍、航空公司掌握的售票台空间、登机口、起降时刻等稀缺性资源也是判断其市场力量的重要因素。[9]随着我国机票价格市场化改革的逐步推进，大型航空公司针对消费者也拥有更强的议价能力。

（二）航油公司向航空公司收取航油费时，另行收取公路运输第三方费用是否构成搭售的行政认定

2021年6月，云南省市场监督管理局对中国航空油料有限责任公司云南分公司（下称“航油云南分公司”）在向内地航空公司的内地航班收取航空煤油油费外，另行收取公路运输第三方费用的行为作出处罚[10]。该审查有以下四个步骤：

第一步为相关商品市场的认定。处罚机关认为，从航空公司的客机需求层面看，航空煤油的燃料性能和其他燃料不具有可替代性，因此相关商品市场为航空煤油供应和加注服务市场。

第二步是相关地域市场的认定。航油云南分公司为云南省内唯一的航空煤油供应公司，其业务覆盖云南省内全部22个机场，本案相关地域市场为云南省内。

第三步是市场支配地位认定。首先，处罚机关认定航油云南分公司在云南省内具有独家经营的地位，市场份额为100%；其次，该公司在相关市场具有完全控制航空煤油供应和加注服务价格以及交易条件的能力。基于以上两点，相关市场内各航空公司对航油云南分公司的服务具有完全依赖性。

第四步是滥用市场支配地位行为的认定。处罚机关认为，航油云南分公司在收取航空煤油油费外，通过与各航空公司签订《航空燃料供应合同/保障协议》及《三方费用补充协议/补充协议》，向各航空公司另行收取公路运输第三方费用，违法增加了各航空公司的经营成本，明显属于《中华人民共和国反垄断法》第十七条第一款第（五）项禁止的搭售行为。

该案中，认定航油云南分公司的市场支配地位相对容易，但其垄断行为通过与航空公司签订协议的形式实施，具有一定隐蔽性。执法机关正确认识到签署协议为航油云南分公司实施垄断行为的载体和工具，对后续执法具有借鉴意义。

（三）机场（集团）公司滥用市场支配地位的风险

《民用机场管理条例》将机场管理机构定位为运输机场的管理者，主要是履行管理机场的职责，但事实上，我国机场管理机构兼具机场管理者和经营者的双重身份，存在滥用市场支配地位的风险。

国务院法制办公交司、中国民航局政法司、中国民航局机场司编写的《民用机场管理条例释义》指出，“《民用机场管理条例》规定对于采取有偿转让经营权方式经营的业务，机场管理机构及其关联企业不得参与经营。这主要是为了防止机场管理机构凭借其垄断地位，限制竞争，损害受让经营权的服务提供商的合法权益”。目前，由于国务院民航主管部门对需要规制的经营性业务范围没有具体划定，国内还没有出现针对机场（集团）公司滥用市场支配地位行为的司法认定或行政处罚。

民航业典型经营者集中审查决定

（一）民用航空公司经营者集中的行政审查

2022年，国家市场监管总局关于附加限制性条件批准大韩航空公司收购韩亚航空株式会社股权案[11]给涉及航空公司的经营者集中审查提供了有力参考。市场监管总局对该收购案的审查主要有以下五个步骤：

第一步是相关商品市场认定。经审查，集中双方均从事航空客运和航空货运服务。针对航空客运服务，市场监管总局认定案涉中韩之间航线均为短途航线，旅客时间敏感度低，无需区分时间敏感旅客和非时间敏感旅客，因此直接将定期航空客运服务界定为本案相关市场。针对航空货运服务，市场监管总局根据时间、成本、价格、设备等差异，否认航空货运和海运、陆运的替代性，并从货运服务客户核心需求（运输时间和价格）出发，认定航空货运服务市场无需根据运输载体（货机、客机）细分，也无需细分为定期航空货运服务或临时包机货运服务。

第二步是相关地域市场认定。市场监管总局根据固定运营时刻表、一站中转等情形，认定特定出发地城市和目的地城市之间的双向直飞航线市场为相关市场。值得注意的是，市场监管总局提出，根据行业惯例和既往审查经验，一站中转航班对飞行时间六小时以上的长途直飞航班具有较强替代性，对飞行时间六小时以下的短途航班替代性较弱。而在航空货运服务的相关地域市场认定时，市场监管总局基于时间敏感性和中转灵活度，结合惯例，认定航空货运服务市场为国家间或区域间市场。

第三步是竞争分析。市场监管总局从相关市场集中度、实体市场控制力、紧密竞争者的消除、协调价格的动机和能力、市场进入壁垒共五个方面对此进行了论证。相关市场集中度包括实体市场份额的变化以及和其他市场竞争者市场力量的对比，主要通过赫芬达尔-赫希曼指数（HHI指数）反映（该指数指代一个行业中各市场竞争主体所占行业总收入或总资产百分比的平方和）。

第四步是附加限制性条件商谈。被审查方需提交限制性条件承诺，审查机关会从可行性、及时性、有效性三个方面审查。限制性条件承诺对集中后实体、交易双方具有法律约束力，限制性条件期限满后自动解除。

第五步为审查机关的审查决定。在该收购案中，市场监管总局从归还航班时刻、归还航权、稳定供应、续签航空客运协议、保障航空客运辅助服务以及合规承诺共计六个方面对集中进行限制要求，保证经营者集中不会对市场产生排除、限制竞争的效果。

该审查决定结合我国反垄断执法实践和欧盟经验，对按照航线起点、终点城市界定相关地域市场的方法进行了细化，考虑了旅客时间敏感度对相关市场划分的影响。可以看出，此后我国反垄断执法将更加精细化，对申报者填报信息的准确度也提出了更高要求。

（二）国内机场（集团）公司经营者集中的行政审查

市场监管总局对上海机场（集团）有限公司与东方航空物流股份有限公司计划在上海浦东机场新设合营企业，开展智能机场货站服务业务的行为进行了审查[12]，审查共有以下五个步骤：

第一步是相关商品市场认定。审查机关首先对合营企业成立后和合并双方本身从事的服务进行分析，并以此确定相关商品市场。经审查，合营企业成立后与上海机场集团、东航物流均在浦东机场从事机场货站服务，存在横向重叠。同时，东航集团从事航空货运服务，与机场货站服务存在纵向关联。

审查机关在认定机场货站服务构成单独的相关商品市场时，首先，根据不同运输工具在运输方式、地理位置、管理需要方面的差异，否认了机场货站服务和其他货站服务的相互替代性；其次，从服务功能、内容、所需生产经营设施、成本投入的角度区分了机场货站服务和机场其他地面服务；再次，说明了普通货站和智能货站服务虽然信息化程度不同，但其服务功能、内容和对象一致，因此不需要再细分。而审查机关将航空货运服务进一步细分为国际服务和国内服务，在需求方面的考虑因素主要是国际航空货运解决货物的进出口需求，国内航空货运服务解决货物在本国境内流通的需求，且两者运输价格悬殊，供给方面考虑因素主要是航权取得、航线许可管理、运营能力要求和运输成本的差异。

第二步是相关地域市场认定。审查机关认为，机场货站服务发生在飞机起飞前、降落后，基于时效性、便利性和管理需求，机场货站服务的相关地域市场为货站所在机场。且航线确定之后，途径的机场相应确定，同一机场内货站提供的服务才具有替代关系。

根据时间敏感性和中转灵活性以及惯常做法，审查机关将国家间或区域间市场界定为航空货运服务的相关市场。由于航线两端经济状况、贸易状况差别，航空货运服务市场一般为单向市场。本案国际/国内航空货运服务的相关地域市场为以上海浦东机场为出发地的国际/国内航线的集合和以上海浦东机场为目的地的国际/国内航线的集合。

第三步为竞争分析。竞争分析时，审查机关主要考察市场支配地位、是否排除限制竞争。市场支配地位主要考察市场份额、市场集中度、相关市场进入壁垒；排除限制竞争效果则会考虑紧密竞争关系的排除、业务的上下游关系、航空货运服务价值高和可操纵性、经营者的能力和动机等。

第四步为附加限制性条件商谈。与民用航空公司相同，被审查方需要提交附加限制性条件承诺方案，该方案对交易双方和合营企业具有法律约束力。自生效日起，交易双方和集中后实体应每年向市场监管总局报告本承诺方案的履行情况。期限经过后，集中后实体可以向市场监管总局提出解除行为性条件的申请。

第五步是审查决定。该案中，审查机关对集中后实体提出独立公平竞争、敏感性信息的交换禁止、续签不得拒绝且条件向好约定、交易条件贯彻公平合理无歧视原则、接受中航协监督指导共六个要求。

该审查决定对航空运输服务的配套服务，如货站服务、航线维修服务等的相关地域市场界定极具启发。市场监管总局充分意识到航空运输服务的衍生服务建立在航线确定的基础上，只有航线确定、途径机场确定，对航线起点、终点所在机场货站服务、航线维修服务等的需求才真正存在，以此为起点才能准确进行需求替代分析和供给替代分析。

值得注意的是，2024年1月26日，《国务院关于经营者集中申报标准的规定》发布，经营者集中营业额申报标准被进一步提高。该规定同时提出，国务院反垄断执法机构应当根据经济发展情况，对申报标准的实施情况进行评估。另外，该规定重申了国务院反垄断执法机构对于未达申报标准但可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中的主动调查权。民用航空业由于行业性质、历史传统等因素，行业营收、市场份额等极易触及申报标准，是经营者集中审查的重点关注对象，相关主体需要在申报时进行更细致的相关市场界定以及市场份额的统计，同时，内外部充分协商，形成切实可行的限制性承诺方案。

民航业垄断行为的特殊组织形式——国际航空联营

国际航空联营，是指国内外民用航空公司为了获取国际竞争优势，在经营方面开展的各种合作形式的总称。航空公司为发展联合网络的拓展合作以及与合并类似的综合性联营，极可能构成垄断行为。[13]

联合网络的拓展合作指合作成员不完全独立，在诸多方面相互关联的协同行为，比如代码共享（Code-sharing）、包租舱位、特许经营、联合经营、联程（Interlining）、计算机订座系统的合作、相互承认常旅客（Frequent Flyer System，简称FFP）、贵宾室服务、联合购买或联合销售等形式，以上形式具有实现价格、原料、时刻表等方面的协同的可能性。合并性的综合性联营指各个主体依靠价值链联结联营各方，扩大经营范围甚至是集中资源形成共同法律组织，比如股权投资、股权交换以及合资企业。[14][15]

在国际航空联营的具体审查对象方面，对于部分涉及票价、航班协调的代码共享、为发展联合网络的拓展合作以及与合并类似的综合性联营，审查机关会对其进行事实认定和法律定位，可能会将前者认定为构成联合限制竞争或滥用市场支配地位；对于与合并类似的联营，审查机关则会根据联营的深入程度认定其是否构成联合限制竞争或滥用市场支配地位甚至经营者集中行为。

结语

我国民航市场规模大，潜力强，在深化民航改革的道路上，对民航领域的垄断行为进行严格规制，更有利于保障航空安全，维护市场竞争秩序，打造具有全球影响力的民用航空产业。

参考文献：

[1] 周亚光：《国际航空运输垄断行为法律规制研究》，法律出版社2017年版。

[2] 数据来源中国民用航空局《2022年民航行业发展统计公报》。

[3] 杨学兵：《我国民航业反垄断法律规制完善研究》，载《民航管理》2018年第10期。

[4] 同序号[1]。

[5] United States v. Airline Tariff Pub. Co., 836 F. Supp. 9 (D.D.C. 1993)

[6] 《民航运输市场禁止滥用市场支配地位》，载“民航法治和标准化研究”微信公众号，2021年9月18日发布。

[7] 金美蓉：《我国公共航空运输市场的竞争现状——以反垄断规制为视角》，载《新视野》2011年第6期。

[8] (2014)粤高法民三终字第1141号民事判决书。

[9] 同序号[1]，参见Spirit Airlines, Inc.v.Northwest Airlines（431 F.3d 917 (6th Cir. 2005)

[10] 云南省市场监督管理局行政处罚决定书（云市监价处〔2021〕2号）

[11] 市场监管总局关于附加限制性条件批准大韩航空公司收购韩亚航空株式会社股权案反垄断审查决定的公告，

https://www.samr.gov.cn/fldys/tzgg/ftj/art/2023/art_bcb24582268d47c8acd5c29bb76e759b.html，最后访问时间2024年1月25日。

[12] 市场监管总局关于附加限制性条件批准上海机场（集团）有限公司与东方航空物流股份有限公司新设合营企业案反垄断审查决定的公告，

https://www.samr.gov.cn/fldes/tzgg/ftj/art/2023/art_b22512c79afb44a8b6e5674d6d89983b.html，最后访问时间2024年1月25日。

[13] 谭晨：《国际航空联营反垄断审查的逻辑和路径——基于国外经验和中国实践的观察》，载《竞争政策研究》2020年第6期。

[14] 同上。

[15] 代码共享，是指承运方航空公司允许其他航空公司在承运方经营的航班上使用其航班代码并对该特定机票进行销售的合作；包租舱位，是指承运方航空公司允许其他航空公司在其特定航班上租赁座位的合作；特许经营，是指航空公司授予被特许航空公司使用其商标、商号、经营模式等经营资源，被特许航空公司按照合同约定在统一经营体系下从事经营活动并向其支付特许经营费的合作；联合经营，是指航空公司在特定的合作航线上共同分摊成本和收入的合作；联程，是指航空公司为其他航空公司旅客提供中转服务的合作；计算机订座系统的合作，是指航空公司使用同一个或者共同几个CRS系统进行客票预订或出票的合作；联合购买或联合销售，是指多家航空公司联合购买飞机或零部件、共同销售其航空产品的合作。