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申请民事检察监督的二三事｜办案手记

发布时间：2024.06.11 17:34 来源：天同诉讼圈

文 / 高西雅，天同律师事务所上海办公室

编者按：依据《民事诉讼法》第14条和《人民检察院民事诉讼监督规则》第2条，民事检察监督程序兼具监督法院审判权和救济当事人私法权利这两种属性，是民事诉讼当事人的最后一道司法救济程序。

相较于一审和二审，检察机关受理的民事检察监督的案件数量相对较少，因检察院抗诉而启动再审的案件则更是少之又少。根据最高人民检察院发布的2021年至2023年的主要办案数据，全国检察机关对于民事生效裁判监督案件采取监督措施的案件均不足20%，但抗诉后的再审改变率以及再审检察建议采纳率均为90%以上[1]。由此可见，检察院对法院生效裁判文书监督案件采取监督措施持非常谦抑和谨慎态度。因此，对于当事人而言，最重要也是最难的环节便是申请检察监督阶段，即如何推动检察院启动检察监督程序、采取检查监督措施，是当事人在检察监督程序中的主战场。

以下笔者将结合近期办理民事检察监督案件过程中的困惑和思考，与各位共同探讨什么是民事检察监督程序、为什么启动检察监督程序这么难，如何撰写民事生效裁判监督案件的监督请求等问题，以对民事检察监督程序“祛魅”。

关键词：民事检察监督；抗诉；再审检察建议

什么是民事检察监督程序

首先需要厘清的是，民事检察监督程序监督的对象是什么？依据《民事诉讼法》第219条和《人民检察院民事诉讼监督规则》第18条，检察院不仅可以对生效的判决、裁定进行监督，也可以对调解书进行监督；检察监督的对象既包括已生效的裁判文书，也包括审判程序中审判人员的违法行为和民事执行活动，可以说民事检察监督覆盖了民事诉讼全流程。

针对不同的监督对象，检察院采取的监督措施也不相同。具体而言，依据《人民检察院民事诉讼监督规则》第74条、第75条、第100条、第106条等规定，检察院对于已经发生法律效力的裁判文书，可以采取再审检察建议和抗诉两种监督措施；对于审判程序中审判人员违法行为和执行活动，应当采取向同级人民法院提出检察建议的监督措施。由此可见，我们耳熟能详的“抗诉”其实只是民事检察监督多种监督措施中的一种，并且只适用于对民事生效裁判的监督。

依据《人民检察院民事诉讼监督规则》的规定，申请民事检察监督到最后结案大致可分为四个阶段：当事人申请检察监督（向作出生效裁判文书的同级检察院提交申请材料）、检察院受理审查、检察院形成检察结果、再审法院审查。以对民事生效裁判的检察监督为例，当事人申请检察监督的关键节点大致如下：

（图1：民事生效裁判监督案件的关键节点流程图）

为什么启动检察监督程序这么困难？

从2021年至2023年最高人民检察院发布的主要办案数据来看，全国检察机关受理的民事生效裁判监督案件数量分别为8.1万件、7.3万件、7.3万件，而提出抗诉的案件占比均不足7%、提出再审检察建议的案件均不足15%（具体如图2）。

（图2：2021年-2023年，全国检察机关采取监督措施案件占受理审查案件比例图）

笔者认为，民事检察监督程序启动难主要与检察监督程序本身的特点有关，具体分析如下：

第一，民事检察监督制度的定位要求。检察机关对民事诉讼实行法律监督，既是检察机关法定职责的行使，也具有保护民事诉讼当事人合法权益的功能。民事检察监督旨在维护司法公正、纠正司法错误，即检察机关行使监督权，系由其国家法律监督机关的地位决定，“对当事人私权利的救济是检察机关进行审判权监督带来的客观效果，是民事诉讼监督的副产品”。[2]因此，检察机关的定位仍应坚持其宪法定位，即除非存在需要纠正的司法错误，否则原则上应当维护司法的安定性与既判力，尊重法院的司法权威。

第二，检察权力行使的谦抑性要求。基于精准监督的要求，除了虚假诉讼等损害国家利益和社会公共利益的情形外，当事人或利害关系人未寻求救济应视为个人对其权利的处分，应予尊重。因此，检察机关一般会避免主动对民事私权进行干预，会谨慎依职权启动检察监督程序[3]。

针对民事生效裁判申请检察监督，应如何撰写监督请求？

监督申请书通常是检察机关阅读的第一份材料，甚至可能是向检察官充分表达意见的唯一机会。因此，监督申请书对检察机关决定是否启动检察监督程序至为关键。对于监督申请书而言，位置最靠前且内容相当重要的便是监督申请的请求。对此，如何撰写监督请求对于推动检察机关启动检察监督程序也至关重要。考虑到针对生效裁判的检察监督是实践中最为常见的民事检察监督案件类型，以下将主要探讨针对生效民事裁判申请检察监督时，应如何撰写监督请求。

（一）监督请求是否需要写明检察机关应采取的具体监督措施？

民事诉讼监督实质上是启动纠错程序，促使审判机关重新审视并自我纠错。对于生效裁判文书的监督，《人民检察院民事诉讼监督规则》规定了抗诉和再审检察建议这两种启动法院再审程序的监督措施。

如前所述，检察机关采取检察监督措施是行使法定职权的体现，对当事人的救济只是附带效果。对此，产生的疑问是，监督申请人应否在监督申请书中列明请求检察院应采取何种监督措施？答案应该是肯定的。但值得注意的是，申请人的监督请求只是为检察机关提供线索和参考，检察机关认为应当采取另一种监督措施的，通常不会驳回当事人的监督申请，而是直接采取另一种监督措施。

（二）抗诉和检察建议哪个对申请人更有利？

首先，关于抗诉和再审检察建议的适用情形，二者在规范层面没有本质区别，在实践中严格按照《人民检察院民事诉讼监督规则》区分适用的也并不多。规范层面，《民事诉讼法》第219条和第220条并未对抗诉和再审检察建议作出区分规定（最高人民检察院、上级检察院发现下级法院有应当再审情形的除外）；《人民检察院民事诉讼监督规则》第81条至第86条则进一步区分了提出再审检察建议和提请抗诉的适用情形。其中，原审生效判决、裁定在程序上经法院再审、审判委员会讨论，或者存在适用法律错误、审判人员有贪污贿赂等情形的，一般应当提请抗诉，而认定事实错误或者其他程序错误的情形可提出再审检察建议。司法实践中，有些检察机关并不会刻意区分是事实认定错误还是法律适用错误来区分适用两种监督措施，往往是对于虚假诉讼的民事裁判采取提起再审检察建议的监督方式，对于一般生效裁判，更倾向于提请上级检察机关抗诉[4]。

需要注意的是，抗诉和再审检察建议在程序方面的区别，在一定程度上将会对当事人产生不同影响，各有优劣。具体如下：

第一，是否具有强制启动法院再审程序的效力方面。依据《民事诉讼法》第222条的规定，对于检察机关提出抗诉的案件，接受抗诉的人民法院应当自收到抗诉书之日起30日内作出再审裁定，即法院必须启动再审程序。而检察院提出再审检察建议则属于柔性监督方式，根据《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》第7条的规定，法院收到再审检察建议后可决定是否予以再审，即再审检察建议并不具备程序强制力，并不必然引起法院启动再审程序。因此，相较于抗诉，再审检察建议启动再审程序的难度更大。

第二，启动程序与办案效率方面。依据《人民检察院民事诉讼监督规则》第88条的规定，地方各级检察院认为应当提起抗诉的，应当制作《提请抗诉报告书》且连同案件卷宗报送上一级检察院，提请上级检察院抗诉；而对于再审检察建议，只需由本院检察委员会决定、将《再审检察建议书》报上一级检察院备案即可。此外，从上述最高人民检察院发布的数据来看，检察机关提起抗诉的案件数量少于再审检察建议，即检察机关对于提起抗诉更为谨慎。需要注意的是，司法实践中，提请抗诉案件支持率往往不高，大量提请抗诉案件不被上级检察院支持[5]。因此，考虑到抗诉需要经历两院转递材料、两院审查等程序，抗诉的决策流程更长、时间成本更高，与此同时，亦存在上级检察院不支持抗诉的可能性等，抗诉的监督方式相较于再审检察建议，时间成本和案件最终结果更不可预测。

第三，再审法院的级别方面。依据《民事诉讼法》第219条和第222条的规定，抗诉是上级检察院对同级法院提出抗诉，在经下级法院再审等特定情形下，同级法院不得交下级法院再审；对于提出再审检察建议的，检察机关应向同级法院提出。例如，某民事案件的二审生效判决系由江苏省高级人民法院（以下简称江苏高院）作出，最高人民法院作出驳回再审申请裁定，当事人如若申请检察监督，则应向江苏省人民检察院（以下简称江苏省检）递交检察监督申请材料，江苏省检审查后认为应当抗诉的，应提请最高人民检察院向最高人民法院提出抗诉、启动再审程序；如果江苏省检认为应当提出再审检察建议的，则应经江苏省检检察委员会决定，向江苏高院提出再审检察建议、由江苏高院决定是否启动再审程序。由此可见，如果审理抗诉的法院与启动再审程序的法院均为原审法院的上级法院，则法院在再审审理时会较少受到此前裁判观点的影响，更有利于再审改判。

注释：

[1] 2023年数据详见《2023年全国检察机关主要办案数据》，载“最高人民检察院”微信公众号2024年3月10日，https://mp.weixin.qq.com/s/TWmf86b5dCh6DlgHzmwe6A。

2022年数据详见《2022年全国检察机关主要办案数据》，载“最高人民检察院”微信公众号2023年3月7日，https://mp.weixin.qq.com/s/1Dtg3xhOhOflnRRsoNT_sA。

2021年数据详见《2021年全国检察机关主要办案数据（附答问）》，载“最高人民检察院”微信公众号2022年3月8日，https://mp.weixin.qq.com/s/6tp1gEbkfxkp77NBu2SIfA。

[2] 滕艳军：《民事诉讼精准监督的实现与保障》，载《人民检察》2019年第13期。

[3] 参见周虹：《民事检察精准监督的路径选择》，载《人民检察》2022年第7期。

[4] 参见王毓莹：《新时代民事检察监督体系完善的路径》，载《人民检察》2023年第17期。

[5] 参见王毓莹：《新时代民事检察监督体系完善的路径》，载《人民检察》2023年第17期。

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