新能源发电项目投建法律实务手册(八)——工程验收与工程质量
Posted on:2022.09.17 19:20 Author: 杜晓成等 Source:天同诉讼圈

文/杜晓成、史琦 天同律师事务所合伙人;王博洋、尹亮、管辉寰、高樱芝 天同律师事务所西安办公室

 

 

验收流程

 

《光伏发电工程验收规范(GB/T50796-2012)》是光伏发电工程验收的推荐性国家标准,该规范将光伏电站的验收分为四步:单位工程验收——工程启动验收——工程试运和移交生产验收——工程竣工验收。相应验收规范的条文节选如下:

总则

1.0.3 光伏发电工程应通过单位工程、工程启动、工程试运和移交生产、工程竣工四个阶段的全面检查验收。

单位工程验收

4.1.1光伏发电工程单位工程应按土建工程、安装工程、绿化工程、安全防范工程、消防工程五大类进行划分。4.1.2单位工程由若干个分部工程构成,单位工程验收应由建设单位组织,并在分部工程验收合格的基础上进行。

工程启动验收

5.1.1具备工程启动验收条件后,施工单位应及时向建设单位提出验收申请。

工程试运和移交生产

6.1.1工程启动验收完成并具备工程试运和移交生产验收条件后,施工单位应及时向建设单位提出工程试运和移交生产验收申请。

工程竣工验收

7.0.1工程竣工验收应在试运和移交生产验收完成后进行。

 

 

图例一:光伏发电工程验收国家标准流程同样,关于风力发电项目的推荐性国家标准《风力发电场项目建设工程验收规程(GB/T31997-2015)》也将风力电站验收分为:单位工程完工验收——启动验收——移交生产验收——竣工验收的四个阶段,相应验收规范的条文节选如下:

一般规定

9.1.1 风力发电工程验收应分单位工程验收、启动验收、移交生产验收和竣工验收四个阶段进行。

单位工程验收

9.2.1 风力发电工程单位工程验收可分为风力发电机组基础与安装工程、风力发电工程建筑工程、升压站设备安装调试工程、场内电力线路工程、交通工程五类进行。

启动验收

9.3.1 启动验收可分为单台机组启动验收和整套启动验收。单台机组启动试运行工作结束后,应及时组织单台机组启动验收,当风力发电机组数量较多时可分批次进行。工程最后一台风力发电机组启动验收结束后,应及时组织工程整套启动验收。

移交生产验收

9.4.1 移交生产前的准备工作完成后,建设单位应及时向生产单位进行移交。根据工程实际情况,移交生产验收可在工程竣工验收前进行。

竣工验收

9.5.1 竣工验收应在主体工程完工且各专项验收及启动验收通过后一年内进行。

 

图例二:风力发电工程验收国家标准流程与建设工程范畴内通常所称由发包方组织的“竣工验收”有所区别,由于新能源电力工程涉及基础设施建设,竣工验收流程更为严格。前述两个规范中所称“工程竣工验收”是指由主管部门协同环保、水利、消防、质监等行政机关组成验收委,发包方及设计、监理、施工、主要设备制造或供应商共同参加的验收。

参照《光伏发电工程验收规范(GB/T50796-2012)》第7.0.3条的规定,光伏发电工程在进行竣工验收时应当按照施工图纸全部完成,并已提交建设、设计、监理、施工等相关单位签字、盖章的总结报告,历次验收发现的问题和缺陷应已经整改完成。消防、环境保护、水土保持等专项工程应已经通过政府有关主管部门审查和验收。

除了一般意义上的土建、安装等施工建设的验收,在新能源项目施工中仍然需要注意环保验收与水土保持验收,以风电工程为例,参建单位应制定职业健康与安全、环境保护与水土保持管理计划,应设立专职管理部门或专职人员负责职业健康与安全、环境保护与水土保持管理工作。施工必须严格按照风力发电工程水土保持报告书的要求及行政主管部门对水土保持报告书的批复意见实施工程的水土保持工作,同时,水土保持工程施工应符合现行国家标准《生产建设项目水土保持技术规范GB50433-2018》的强制性规定。

 

 

 

“拟制竣工”的问题

在国家给予高额“上网补贴”的时期,新能源项目建设中,经常会出现为了获取当年电费补贴而进行“虚假验收”:即不按照前述国家规范完成每一步验收,而是在通过土建安装验收后,补齐全部书面材料,直接进行并网验收,交付发包方使用,同时出具竣工验收报告。

依前文所述,竣工验收具有确认工程质量符合约定和法定要求的特殊法律意义,如果发包方、承包方之间协商进行“内部验收”“虚假验收”等,则将彻底打乱国家规范的验收流程,给工程质量缺陷处理埋下巨大隐患,一旦出现诉讼纠纷,也增加了法院在在相应问题上的判别难度,如何认定这些验收行为的效力、如何判断发电项目的工程质量成为审判实践中较为集中的问题。在既有案例中,法院有可能会探究当事人双方的真实意思,继而判断项目是否已经验收合格,[1]但更多情形中法院可能认定发包方接收并使用电站的行为,视为对工程质量合格的确认,构成“拟制竣工”。

[2]在此情况下,无论电站是否存在质量瑕疵,发包方在已并网发电赚取收益时,如果仍以未经正式竣工验收而拒绝支付工程价款,造成承包方长时间无法回收垫付款项,法院会倾向于认定工程质量合格,应当支付相应工程价款。[3]因新能源发电项目的建设、投运阶段划分较为明确,大多数情况下法院倾向以并网发电时间,[4]或以取得电力业务许可证时间推定为“拟制竣工”日期。

[5]并且,发包方此时以发电性能达不到约定指标为由拒付工程价款将较难得到法院支持,因为通过并网验收、移交发包方使用已经表明新能源工程可以正常运营,而是否达到某一约定发电数值则主要与发包方的盈利情况挂钩。除有较为充分的证据证明新能源项目工程质量的判断标准取决于某一特定数值,否则可以推定新能源项目可以推定满足了国家规范规定的最低标准,承包方已经履行了相应合同义务,至于确有其他质量缺陷,则属于少付价款或承担维修责任、扣减修理费用的范畴。[6]

 

 

工程质量责任

根据《建筑法》《建设工程质量管理条例》的规定,如果因承包人的原因造成建设工程质量不符合约定,而承包人拒绝修理、返工或者改建,发包方可以要求减少支付工程价款。工程质量标准包括法定标准和约定标准。如前文所述《光伏发电工程验收规范(GB/T50796-2012)》《风力发电场项目建设工程验收规程(DL/T5191-2004)》属于法定质量标准,但是,与强制性标准不同,该验收规范为推荐性标准,除其中明确标黑显示为强制性条款外,其余条款的适用仍需要视当事人约定情况。约定标准包含招投标文件、EPC总承包合同、施工合同等相应合同文本中约定的施工标准、验收标准等,也包含设计文件中所记录的具体要求。通常而言,当事人约定标准中最为核心的是设计标准,即设计图纸、文件中所明确要求的施工标准,该标准直接反映具体项目中的各部分施工的技术要求和指标,设计文件中一般均留有一定的设计余量,就同一分部分项工程设计标准有可能高于法定规范中的要求,此时仍以该约定标准作为确定该工程质量合格与否的标准,但如果约定标准低于法定强制性标准,则该约定标准无效,仍需以法定强制性标准为准。

另外,根据《施工合同司法解释(一)》第13条,如发包方存在:1.提供的设计有缺陷;2.提供或者指定购买的建筑材料、建筑构配件、设备不符合强制性标准;3.直接指定分包人分包专业工程的,发包方如果存在这三类行为造成建设工程质量缺陷的,应当承担过错责任。但需要注意的是,在EPC总承包模式下,新能源工程的设计、采购与分包通常均由承包方负责,出现上述情况的概率较低。因为新能源发电项目包含土建安装、设备调试等多个专业环节,工程质量较一般建设工程而言更难认定,导致在诉讼中或将涉及质量鉴定。

根据《施工合同司法解释(一)》第三十一条及最高院相应理解与适用意见,在建设工程案件审理中对待鉴定应当遵循必要性原则,“能不鉴定的尽量不鉴定,能少鉴定的尽量少鉴定”。[7]基于此,部分裁判观点认为,如果新能源发电项目经过国家电监部门的并网验收,已经实际投运的,没有开展质量鉴定的必要。[8] 但是,如果申请质量鉴定的一方,能够完成初步举证,证明工程确有可能存在质量瑕疵或质量缺陷,则仍有可能说服法官开展工程质量鉴定。[9]

在进入鉴定阶段后,由于鉴定事由、依据标准、鉴定方式等都将直接影响鉴定结论,如确无足够把握能非常专业应对相关工程技术问题,也可以按《民事诉讼证据的若干规定》第八十三条、第八十四条规定,委托专家辅助人就相关技术问题发表意见及参与可能的对质,以便一定程度降低质量鉴定中的潜在风险。除上述一般建设工程质量责任的相关问题外,在新能源项目中,对于“拟制竣工”情形中的质量责任需要特别关注:

1.“拟制竣工”并不免除承包方的法定质量责任

部分观点认为,依《施工合同司法解释(一)》第十四条,如出现“拟制竣工”,电站已经交付使用,发包方的行为可以视为放弃竣工验收的权利,不得继续主张质量违约责任。[10]但也有观点认为,根据《建筑法》的相关规定,对于已经投运的新能源发电项目,发包方接收、使用的行为即便可以视为“擅自使用”,但承包方的法定保修义务仍然存在,不因发包方放弃合同上的抗辩权而免责,亦不能通过纪要、联络单、补充协议等书面文件预先约定免责。[11]我们认为,造成裁判观点不尽相同的原因是,在建设工程领域中对于被视为“擅自使用”的工程,承包方应在多大程度上履行保修义务长期存在争议。

上世纪末,我国立法上曾采用“一经使用,质量免责”的观点,在已废止的国发〔1983〕122号《建筑安装工程承包合同条例》第十三条规定“工程未经验收,发包方提前使用或擅自动用,由此而发生的质量或其他问题,由发包方承担责任”,随着建工行业的发展,该条例规定受到较多质疑。原《施工合同司法解释》第十三条在起草时虽然沿用该观点,但加入了承包方对“地基基础”和“主体结构”承担责任的要求,保持与《建筑法》的一致性。最高院民一庭进一步解释,“对于发包方已经使用的工程应当考虑风险分担的规则,标的物移转占有的情况下,工程质量责任风险转移给发包方。”在《民法典(草案)》编订中,三审稿也删除了二审稿中关于“未经竣工验收而发包方擅自使用的,视为工程质量验收合格”的条款,并最终正式颁行。这表明立法机关已经注意到建设工程实务领域中,发包方提前使用工程的原因颇为复杂,如不考虑特殊情况一概而论,容易造成裁判结果的实体不公。具体到新能源电站建设中,在国家补贴政策实行初期,市场供给侧出现的缺口导致大量新型发电设备、涉网设备等集中涌现,部分设备因技术不成熟引发的质量缺陷在电站运营过程中才逐步显现。此时以发包方实际使用或项目已投运为由全然免除承包方的保修义务可能有违实质公平。[12]

2.承包方承担质量责任的前提是施工行为与质量缺陷存在因果关系

在发包方主张工程质量责任时,承包方很可能提出因果关系的抗辩,主张质量缺陷不是由于施工原因所致。相较于其他建设工程,新能源发电项目涉及专业技术更为复杂,且绝大部分集中式电站都建设于人员稀少的野外地区,出现质量问题常存在地质气候变化、野生动物破坏等多因一果的复杂情况。发包方举证质量问题与施工行为间的因果关系难度较大,如果发包方在未进行完整验收时先行接收电站,其本身就具有过错,且该行为目的是为获取较高的国家补贴,从损益相抵的角度也会将法官引入实质公平的考量中。因此,一旦发现工程确实存在因施工导致的质量问题,作为发包方应在第一时间以函告、会议纪要等书面形式通知承包方进行维修,承包方未能妥善履行的措施的,及时以诉讼或仲裁方式主张权利。

注释:

[1] 参照(2018)鲁民初16号太原重工股份有限公司、山东鼎能新能源有限公司(原威海鼎能新能源有限公司)、刘娌宁建设工程合同纠纷案。

[2] 参照(2019)最高法民终1369号甘肃新源电力工程有限公司、瑞德兴阳新能源技术有限公司买卖合同纠纷案;(2017)最高法民终894号赤峰光大光伏农业发展有限公司、山东电力建设第三工程公司建设工程施工合同纠纷案等。

[3] 但也存在不同裁判观点,如(2017)甘民终133号中国能源建设集团安徽电力建设第二工程有限公司与被上诉人吉林协合电力工程有限公司建设工程施工合同纠纷案中就出现了一、二审法院对工程是否竣工验收、应否支付工程款的认定不一,该案一审判决认为,案涉工程属光伏发电工程,应按国家规范进行四个阶段的全面检查验收,但二审判决认为案涉工程已由发包方占有使用,工程价款结算条件成就,应予付款。后该案经最高院再审审查,维持了二审判决。

[4] 参照(2019)最高法民终250号山西能投光伏农业发展有限公司、中国葛洲坝集团机电建设有限公司建设工程施工合同纠纷案;(2019)最高法民终759号西藏金凯新能源股份有限公司、正泰国际工程有限公司建设工程施工合同纠纷案;(2016)宁民初76号新余新维新能源有限公司与中卫恒基伟业光伏电力有限公司、恒基伟业投资发展集团有限公司建设工程施工合同纠纷案;(2018)新民终463号东旭建设集团有限公司与新疆宏泰建工集团贵森建筑安装工程有限公司、新疆国顺能源科技有限公司建设工程施工合同纠纷案;(2017)最高法民申4412号吉林协合电力工程有限公司、中国能源建设集团安徽电力建设第二工程有限公司建设工程施工合同纠纷案等。

[5] 参照(2017)最高法民终894号赤峰光大光伏农业发展有限公司、山东电力建设第三工程公司建设工程施工合同纠纷案。

[6] 参照(2017)川民初91号中国一冶集团有限公司与普格县海德新能源有限公司、北京国顺投资股份有限公司建设工程施工合同纠纷案。

[7] 最高院在《最高人民法院民事裁判规则详解》第189条“建设工程纠纷中鉴定的适用规则”中同样认为应当“严格适用鉴定”,其目的在于通过合理分配举证责任,有效查明事实,不对已由其他证据确认的事实再做鉴定,避免“以鉴代审”。

[8] 参照(2017)最高法民终733号通化六合盛房地产置业有限公司、中国建筑一局(集团)有限公司建设工程施工合同纠纷案;(2012)二中民初字第09241号中建二局三公司与捷宸阳光公司建设工程施工合同纠纷案等。

[9] 参照(2019)京民申2971号琪舰消防工程有限责任公司与北京德源快捷门窗厂承揽合同纠纷案;(2018)藏民初6号甘肃新源电力工程有限公司与拉萨瑞德兴阳新能源科技有限公司及第三人中国电建集团西北勘测设计研究院有限公司建设工程施工合同纠纷案;(2019)豫01民终10019号新郑市金鼎房地产开发有限责任公司、高连忠建设工程施工合同纠纷案等。

[10] 参照(2016)最高法民申2097号嫩江县宝宏置业发展有限公司、黑河正亿房地产开发有限公司与中冶建设高新工程技术有限责任公司沈阳分公司建设工程施工合同纠纷案。

[11] 参照(2016)最高法民申2870号北京捷宸阳光科技发展有限公司建设工程施工合同纠纷案。

[12] 参照(2012)渝高法民终字第00175号一建公司与聚金公司建设工程施工合同纠纷案;(2011)豫法民二终字第137号新乡天丰钢板开发有限公司与河南少林汽车股份有限公司建设工程施工合同纠纷案等。

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