​注：文/陈立锐、管乐柳、桂锶源

 

2021年7月15日，证监会发布《证券期货违法行为行政处罚办法》（以下简称《处罚办法》），系证监会首次在规章层面，对此前颁布的、规范自身监管活动的相关制度进行统一。该办法共计41条，主要内容包括立案程序和执法权限、调查取证行为、查审机制、行政执法“三项制度”、当事人的权利保障、执法人员的监督。《处罚办法》的出台既反映了证监会“建制度”，完善证券期货监管执法体系的决心，也彰显了证监会对证券期货领域违法违规行为“零容忍”的惩治态度，更是落实严格、规范、公正、文明执法，划定行政介入边界，强化行政机关“不干预”的体现。

一、明确立案程序，延长行政处罚时效

 

 

 

 

《处罚办法》第六条对立案条件进行规定，明确在符合违法行为主体要求、具备证明违法事实证据、有相应行政处罚法律责任的情况下，若案件未超过行政处罚时效，则应当立案。其中，与《处罚办法》征求意见稿相比，《处罚办法》首次对行政处罚时效作出区分，一般行政违法行为的行政处罚时效为两年，而涉及金融安全且有危害后果的，行政处罚时效则为五年。

 

从《处罚办法》发布时间看，2021年7月15日恰为2021年修订的《行政处罚法》生效之日。《行政处罚法》第三十六条规定，“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。”可见，此次《处罚办法》对于行政处罚时效的“二分”，实际上是依据《行政处罚法》修订所作的调整。

 

以往行政处罚案件中，当事人常以案件已过追溯时效为抗辩理由，行政机关多从行为持续性、连续性角度论证，表明违法违规行为仍在行政处罚时效范围内。此次《处罚办法》修改为证券监管机构追溯证券违法违规行为提供了更大的灵活性。但对于金融安全及危害后果的判断标准为何，金融安全及危害后果如何理解，执法机关在适用该条时的行为边界如何把握，有待实践观察。

二、完善查审机制，新增行政处罚委员会

 

 

 

 

《处罚办法》进一步优化查审流程。

 

派出机构层面，《处罚办法》第二十七条规定，派出机构按照规定对证券期货违法案件实施调查并提出审理意见，依法由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核，报派出机构负责人批准后，作出行政处罚决定。若情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，证监会及其派出机构负责人应当集体讨论决定。

 

证监会层面，《处罚办法》第二十八条新增行政处罚委员会，实行“查审分离”模式，行政处罚委员会对按照规定向其移交的案件提出审理意见、依法进行法制审核，报证监会负责人批准后作出处理决定。2021年3月12日，证监会发布《行政处罚委员会组织规则》，明确了行政处罚委员会“对按规定接收的案件提出专业审理意见，对行政处罚决定进行法制审核”的职责定位，配套《处罚办法》落实。

 

该举表明执法机关未来在行政处罚过程中，其内部流程将更符合法治原则。但应留意到，为配合执法机关内部流程和查审机制变化，从立案到作出行政处罚决定的时间极可能延长。为此，《处罚办法》第三十五条规定，执法机关应自立案之日起一年内作出行政处罚决定，有特殊情况需要延长的，报经单位负责人批准，每次延长期限不得超过六个月。该条虽将作出行政处罚的期限规定为一年，但并未对延长决定期限的次数作出限制。虽然个案复杂程度及社会影响程度存在不同，但是延长决定期限的次数若无限制，未来执法实践中，行政处罚决定作出时间将存在极大的不确定性。

三、明确行刑衔接程序，彰显行政处罚独立性

 

 

 

 

 

行政执法与刑事司法的有机衔接，是保障证券期货执法活动有效性的重要条件。《处罚办法》第二十九条第一款规定，中国证监会及其派出机构在行政处罚过程中发现违法行为涉嫌犯罪的，应当依法、及时将案件移送司法机关处理。该款体现了执法机关与司法机关密切合作的态度和执法决心。2020年，证监会全年向公安机关移送及通报案件线索116件，同比增长一倍，体现了前所未有的打击力度[1]。

 

值得注意的是，第二十九条第二款明确规定，司法机关依法不追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的，中国证监会及其派出机构依法作出行政处罚决定。也即，行政处罚认定标准与刑事责任认定标准存在极大不同，行政处罚具有独立性，证监会及其派出机构可结合案件及行政处罚标准，依法作出行政处罚。

 

例如，在证监会行政处罚决定书〔2016〕101号中，周继和因涉嫌内幕交易被证监会予以行政处罚。该案中，周继和曾因涉嫌内幕交易犯罪被公安机关立案侦查，后公安机关以证据不足为由对其终止侦查。周继和的代理律师认为，刑事侦查已经认定证据不足，行政机关不宜再行处罚，即使处罚，行政机关对当事人进行大额财产罚没应适用排除合理怀疑的证明标准。证监会复核后认为，周继和在涉案期间内交易上市公司股票，交易行为明显异常，且不能作出充分合理解释，证监会认定其行为构成内幕交易违法于法有据，其行为是否被追究刑事责任不影响我会依法对其予以行政处罚。

 

因此，行刑衔接程序体现了我国打击资本市场违法违规行为手段的多层次性和协调性，表明了我国当前“强监管”的监管态势，各监管手段之间并非非此即彼。资本市场主体应加强刑事、民事、行政多维度合规运营体系的构建，防范违法风险。

四、落实行政执法“三项制度”，强化当事人权利保障

 

 

行政执法方面，为落实《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》要求，《处罚办法》第七、二十八、三十五条规定，执法机关应通过文字形式对行政处罚进行全过程记录，并对容易引发争议的行政处罚过程进行音像记录；行政处罚决定作出之前，应当依法进行法制审核；行政处罚决定按照政府信息公开的规定予以公开。

 

当事人权利保障方面，《处罚办法》第三十、三十一、三十二条规定，作出行政处罚决定前，应当向当事人送达行政处罚事先告知书，载明拟作出行政处罚的事实、理由、依据等内容，并依法保障当事人的陈述申辩、听证、阅卷等权利，首次规定当事人提出陈述申辩的时间以及视为明确放弃陈述、申辩、听证权利的情形。

 

程序正义是实现当事人实体正义的重要保障，规范执法行为，让权力在制度的笼子里运行，有利于执法机关秉公执法，廉洁奉公。同时，严格依法行政也有助于增强公信力，捍卫违法违规行为执法结果，形成良好的执法环境。当然，我们也应注意到，当事人的陈述申辩、听证等权利，在一个行政执法案件中并非只能行使一次，若执法机关听证后重新认定事实，在新事实基础上做出新的处罚认定后，应给予当事人重新申请听证的权利，否则，将影响行政处罚的效力。

 

例如，在（2020）京01行初522号中，北京一中院认为，证监会召开听证会，在听取了当事人的陈述申辩意见后，要求证券交易所对违法所得重新进行核算。虽然整体违法所得大幅降低，但是上交所对违法所得数额的计算增加约12万元，对当事人利益产生重大影响。而该事实属于证监会在听证会后重新认定的事实，并作为定案依据。证监会应当告知原告享有针对新认定的事实重新申请听证的权利，由当事人决定是否申请听证，而不是仅通知其查阅变更后的“违法所得计算表”。在当事人未明确放弃陈述申辩权利的前提下，证监会未及时通知原告享有的听证权利，构成程序违法。因此，北京一中院撤销行政处罚决定及复议决定。

五、完善行政执法体系，推进行政执法当事人承诺制度

 

 

 

 

《处罚办法》第三十七条将“行政和解”改为“行政执法当事人承诺”，虽表述存在差异，但二者在实质上并无明显区别。

 

在证券期货领域行政执法持续高压态势下，2019年修订的《证券法》第一百七十一条规定了行政承诺的适用情形，国务院办公厅也将《证券期货行政执法当事人承诺制度实施办法》作为2021年度立法工作计划。此次《证券期货违法行为行政处罚办法》的颁布，为进一步提升稽查处罚效能提供了有力的制度支撑。

 

证券期货违法违规行为具有专业性强、涉案金额大、认定难、影响广泛等特点。此前，行政和解在化解行政资源与行政效率的矛盾、及时补偿投资者损失、尽快恢复市场秩序等方面，体现了重要的制度价值。证监会于2015年2月17日颁布《行政和解试点办法》，2019年4月23日，证监会与高盛亚洲、高华证券等9名行政和解申请人达成中国证券监管领域第一份行政和解协议，高盛亚洲、高华证券等共计支付1.5亿元人民币和解金。

 

推进证券期货领域行政执法当事人承诺制度有利于最大化利用现有行政执法资源，构建高效行政执法机制，我们将持续关注《证券期货行政执法当事人承诺实施办法》立法进程。

六、扩大适用对象范围，纳入外籍自然人

 

 

 

 

相比征求意见稿，《处罚办法》第三条表述作了进一步完善，将“公民”改为“自然人”，将《处罚办法》适用对象范围扩大至外籍自然人。

 

自我国2013年放开对部分满足条件的境内外国人开立A股账户的限制，2018年修改《证券登记结算管理办法》，进一步允许在境内工作的外国自然人投资者开立A股证券账户以来，我国资本市场投资者类型逐渐丰富，所涉主体范围不断扩大，随之而来的违法违规风险也在增加。此次《处罚办法》将外籍自然人纳入监管范围，是证券监管的应有之意，有利于我国资本市场更加合法有序发展，平等对待广大资本市场投资者。

 

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[1]《证监会通报2020年案件办理情况》，http://www.csrc.gov.cn/pub/newsite/jcj/gzdt/202102/t20210208_392574.html，2021年7月16日访问

 

 

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