作者按:近期,多省光伏复合项目用地政策收紧、部委层面开始对光伏项目占用耕地情况摸底。本文,我们将对政策动向和走向予以探析。
2017年9月,原国土资源部、原国务院扶贫办、国家能源局联合发布《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》(国土资规[2017]8号,下称“8号文”),明确利用永久基本农田以外的农用地布设光伏方阵,可以不改变原用地性质。
同时,8号文明确,不改变原用地性质利用农用地,应以“不破坏农业生产条件”为前提,并提出了相应规范管理、加强监管的要求。其要求省级有关部门在保障农用地可持续利用的前提下,研究提出本地区建设要求(含光伏方阵架设高度)、认定标准、监管措施,避免对农业生产造成影响;对于使用耕地布设光伏方阵的情形,须从严提出要求,除桩基用地外,严禁硬化地面、破坏耕作层,严禁抛荒、撂荒。
此后,部分省份提出了光伏复合项目的建设要求(涵盖光伏组件最低沿离地面、水位高度、桩基间列间距、行间距等)并出台了配套政策。
允许光伏方阵利用农用地布设,能够缓解光伏项目土地资源的紧缺,也可降低企业用地成本。由是,光伏复合项目迅速推广开来。
但近期,部分省份光伏复合项目用地政策出现不同程度的收紧,并强调加强监管措施。
2021年11月2日,山东省自然资源厅下发《关于对光伏项目用地进行核查的通知》,要求重点核查光伏项目土地利用情况,核查是否履行土地复合利用方案备案程序,布设在农用地上的光伏设施是否存在硬化地面、破坏耕作层、抛荒、撂荒、影响农业生产等情况;并要求“从即日起,暂停光伏项目占用耕地的备案工作”。2022年1月17日,河北省发改委下发《关于进一步明确存量光伏复合项目占用耕地政策的通知》,要求对未形成工程实际占用的存量光伏复合项目,不得占用耕地;已形成实际占用耕地的,加强监管,严禁“只有光、没有农、未互补”;另据了解,河北省能源局于2022年3月对于已列入年度计划、尚未办理建设用地审批手续的存量光伏项目占用耕地情况进行了摸底。
2022年5月25日,河南省自然资源厅、发改委、农业厅、林业局联合下发《关于严格耕地用途管制落实耕地“进出平衡”的实施意见》,明确:“使用农用地的,包括光伏方阵在内的所有用地均应当依法办理建设用地审批手续”“强化对光伏、风力发电项目的监管……对于未经批准擅自建设或违规使用土地的一律从严查处”。2022年6月7日,山西省自然资源厅、农业农村厅、能源局、林业和草原局联合发布《关于加强光伏发电项目用地支持保障》的通知,明确要求:“采用‘农光互补’模式使用永久基本农田以外的耕地建设光伏复合项目的,需县级农业农村部门出具不影响农业生产的意见;符合‘林光互补’要求占用林地建设光伏复合项目的,需县级林草部门出具不影响生态安全的意见后实施”“县级农业、林草主管部门分别对‘农光互补’‘林光互补’光伏发电项目加强巡查监管”。
据了解,近期自然资源部相关司局及多省份均展开了对光伏项目占用耕地情况的摸底。
2022年6月2日,为落实自然资源部耕地保护监督司《关于请提供光伏电站项目占用耕地有关情况的函》(自然资耕保函〔2022〕41号)的要求,江苏省自然资源厅下发并对外公开了《关于提供光伏电站项目占用耕地有关情况的函》,要求辖区内各市:(1)梳理汇总所辖范围内各县(市、区)光伏电站项目数量和用地规模,占用农用地、建设用地、未利用地面积,占用耕地、园地及养殖水面情况;(2)说明从行业技术角度看,光伏板铺设有哪几种模式,每种模式对耕地种植作物类型有何影响,是否影响耕地产能。还值得业内关注的是,2022年5月20日,水利部印发《水利部关于加强河湖水域岸线空间管控的指导意见》(水河湖〔2022〕216号),明确:“光伏电站、风力发电等项目不得在河道、湖泊、水库内建设。在湖泊周边、水库库汊建设光伏、风电项目的,要科学论证,严格管控,不得布设在具有防洪、供水功能和水生态、水环境保护需求的区域,不得妨碍行洪通畅,不得危害水库大坝和堤防等水利工程设施安全,不得影响河势稳定和航运安全。”
笔者认为,近期部分地区对于光伏复合项目占用农用地政策呈现收紧态势、相关部委展开摸底,可能有以下因素:
其一,8号文明确,光伏复合项目用地政策须以“不破坏农业生产条件”为前提。但实操中,未按标准建设,硬化地面、破坏耕作层的现象并不鲜见,不少“农光互补”项目实际上“只有光,没有农”,这与8号文的政策要求相背离。
其二,8号文要求各省针对性研究提出本地区光伏复合项目建设要求、认定标准,明确监管措施。但在实操落实中,出现部分省份关于光伏复合项目建设要求及土地利用标准缺乏明确细则、建设要求未能科学结合当地气候或农作物特点等情况。光伏复合项目用地政策亟待进一步细化、规范。
其三,8号文明确其“自下发之日起执行,有效期五年”,即8号文有效期将于今年9月届满。近期相关部委可能需对政策有效期是否延续、是否有必要调整进行考量。其四,近两年国际形势复杂,保护耕地红线、基本口粮安全底线问题被提升到新的高度。多部委《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》(自然资发〔2021〕166号)也指出,从第三次全国国土调查、2020年度国土变更调查和督察执法情况看,违法违规建设占用耕地等问题依然十分突出,严重冲击耕地保护红线。
此外,近期河北行唐“毁麦事件”再次引发广泛舆情关注。笔者认为,光伏复合项目用地政策是否会进一步收紧,仍有待观察。政策层面上,可能会基于对光伏项目占用耕地情况的摸排、调研情况,更科学细致地提出建设技术标准,加强对光伏利用农用地的监督,统筹兼顾耕地保护与碳达峰、碳中和;但是,亦不能完全排除相关政策全面趋严甚至叫停的可能性。由于近期各地政策密集调整,相关政策收紧尺度、方式和重点不同,建议新能源发电企业对项目所在地的政策动向予以密切关注,根据最新政策,及时对项目投资、建设做出合理安排和调整。对于存量项目是否会受相关政策影响,需予以特别关注。同时,近期关于光伏复合项目用地的监管很可能会进一步趋严。
对于已开工建设乃至已并网的项目,建议比照政策要求,回溯性核查用地手续是否完备、是否满足当地建设要求、是否存在硬化地面破坏耕作层等现象,并关注耕地耕种情况。如存在用地合规风险问题,建议及时弥补和纠正,最大程度上避免被按照违法用地查处及可能导致的损失和责任。对于央企而言,在“合规管理强化年”的背景下,更需审慎。
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