民事管辖异议程序及处理规则问题研究(上) | 法官说
Posted on:2022.02.20 20:00 Author:王颖 陈希国 Source:天同诉讼圈

 

文/王颖、陈希国 山东省高级人民法院法官。

注:本文原载于《山东审判》2021年第5期,已取得作者及原载刊物转载授权。

 

栏目主持人按:管辖权争议是当事人在诉讼对抗中的首场竞技,也是法院在案件受理中要解决的首要程序问题。在管辖权异议程序中是否审查主管异议以及如何审查?是否对被告适格进行审查以及程度如何掌握?滥用管辖权异议如何处理?本文上篇提供了实操经验,值得了解。

 

内容摘要:民事诉讼管辖是在法院系统内部,确定各级人民法院之间以及同级人民法院之间受理第一审民事案件的分工与权限。因诉讼实践问题的复杂性和多样性,加之诉讼当事人不当运用规定疏漏,导致对现行立法和司法解释规定的不当操作甚至滥用。面对民事诉讼管辖异议实践的问题,有必要进一步厘清民事管辖异议的制度目标,坚持程序严肃性与当事人意思自治相结合,推进管辖程序事项适当简化与迅捷处理,着重规制异议权滥用行为,适度扩张应诉管辖范围理解,细化办案流程减少程序迟延。同时,通过提升管辖异议解决的效力层级,扩大当事人管辖选择自治范围,消除管辖异议内部程序叠加,明确关联案件在不同法院之间的合并管辖等办法,优化管辖异议的处理规则。

 

关键词:民事诉讼管辖;管辖异议;案件受理;审判程序

 

民事诉讼管辖是指在法院系统内部,确定各级人民法院之间以及同级人民法院之间受理第一审民事案件的分工与权限。科学合理确定案件管辖权,可以收到方便当事人诉讼、方便法院审判和执行的“两便”效果。司法实践中,当事人或为了方便己方诉讼,或为了拖延诉讼进程,以及在地方保护主义尚未杜绝的情况下,寻求不正当和潜在的地利优势等目的,往往会利用管辖异议这一诉讼权利提出抗辩,从而使得管辖权争议成为当事人在诉讼对抗中的首场竞技,也成为人民法院受理案件之后所要解决的首要程序问题。尽管民事诉讼法及其司法解释对管辖问题作了较细致的规定,但是由于实践问题的复杂和多样性,有必要对相关问题进行深层次思考。

 

一、民事管辖异议程序中对案件受理的审查

 

《民事诉讼法》第127条第1款规定:“人民法院受理案件后,当事人对管辖权有异议的,应当在提交答辩状期间提出。人民法院对当事人提出的异议,应当审查。异议成立的,裁定将案件移送有管辖权的人民法院;异议不成立的,裁定驳回。”通常情况下,被告提出管辖异议的理由,是基于当事人住所地、行为地、争议事项的特殊性等,就受诉法院的级别、地域、专门性提出异议,其目的是为了排除受诉法院对案件的审理和裁判,将案件移送给其认为有管辖权的其他法院审理。但实践中,被告提出管辖异议的理由,不乏争议不属于民事争议,该争议不应当由人民法院主管,被告不适格,以及原告起诉没有事实根据和法律依据等,这些事由与案件受理条件密切相关,其目的是要求法院驳回原告的起诉,将原告的起诉挡在法院大门之外不予审理和裁判。这与管辖异议,将案件由受诉法院移送到有管辖权的法院的目标是不同的。有学者将此类异议,区别于管辖异议而称之为受理异议和主管异议。[1]但由于被告系根据《民事诉讼法》第127条的程序提出异议,在司法实践中,均被作为管辖异议案件立案审查。那么,在管辖程序中,是否应该一并处理主管异议和受理异议?下面,就主管异议和受理争议分述之。

 

(一)主管异议的审查

 

对于主管异议,可以并且应当在管辖异议中一并处理,实践中不存在分歧。其逻辑在于,确定案件由哪个法院管辖,前提条件是争议依法应当由法院受理,如果争议不属于法院的主管范围,自然就谈不上案件在法院之间分配,由哪个法院管辖了。对主管异议的处理,是确定管辖法院的先决条件,所以,在管辖程序中必须首先对被告提出的主管异议作出相应的处理。《民事诉讼法》第124条第2项和第3项规定,争议应当依法申请仲裁或者是由其他机关处理,应告知原告向仲裁机构申请仲裁或者向有关机关申请解决。已经受理的,自然应依《民事诉讼法司法解释》第208条的规定,裁定驳回原告起诉,原告对裁定不服,可依《民事诉讼法》第154条之规定提出上诉。这种裁定,视为就管辖权异议的裁定亦无不可,因为两种裁定,依据民事诉讼法的规定均可提出上诉,给诉讼进程造成的影响并无差别。

 

实践中的分歧,在于被告提出的主管异议不成立,应当如何处理。《北京市高级人民法院管辖权异议上诉案件审理工作规范(试行)》第2条规定:“当事人以双方订有仲裁协(条款)和其他案件不属于法院主管的情形为由,提出管辖权异议,一审法院不应以管辖异议审理。”也就说,对异议不成立的,不作出驳回管辖异议的裁定,继续对案件审理。有的法院则以通知或者谈话笔录的方式告知被告。这两种处理方式,均不以处理管辖权异议的方式处理主管异议。[2]其考量的主要因素是上诉权,即如果以管辖权异议裁定的方式驳回被告的主管异议,意味着被告如果不服该裁定,有权向上级法院提起上诉,而民事诉讼法并没有规定被告对驳回主管异议的裁定不服,也可以上诉。实践中,更为通常的做法,是被告异议不成立的,按照《民事诉讼法》第127条规定,作出驳回异议的裁定,允许其提出上诉。《最高人民法院关于仲裁司法审查案件报核问题的有关规定》第7条规定,在民事诉讼案件中,对于人民法院因涉及仲裁协议效力作出的管辖权异议的裁定,当事人不服提起上诉,第二审人民法院经审查拟认定仲裁协议不成立、无效、失效、内容不明确无法执行的,须逐级报核,待上级法院审核后,方可依上级法院的审核意见作出裁定。由该规定可以看出,依照管辖异议程序对主管异议作出驳回裁定,在实践中更为常见,并且也为最高法院所认可。

 

笔者以为这种方式更具合理性。第一,被告提出主管异议的目的是为了否定受诉法院的管辖权,只不过是其请求更进一步,不仅仅是把案件审理法院由受诉法院改为其他法院,而是从根本上否定法院对争议的管辖;第二,被告提出异议,是依据《民事诉讼法》第127条规定,以管辖异议的“面目”提出,如法院认为异议不成立,却不依此法条裁定驳回,极易引起被告对程序合法性的质疑;第三,从理论上讲,广义的管辖包含了主管和狭义的管辖,即第一审案件在法院之间的分工,而第127条对此并没有作出限定;第四,此类案件数量极少,赋予当事人以上诉权,虽然拖延了此类案件的审理进程,但对整体审判效率影响不大。

 

(二)被告适格的审查

 

在管辖阶段,受理异议集中反映在被告是否适格问题上。原告起诉多名被告,择其一被告住所地法院提起诉讼,其他被告认为,该名被告与争议无关,并非适格被告,原告对其起诉没有事实根据,不符合法定条件,是恶意、人为地制造连接点,请求法院驳回原告对该被告的起诉,进而否定该被告住所地法院对案件的管辖权。对于管辖异议阶段如何对被告是否适格进行审查,有形式审查和适度审查两种不同观点。主张形式审查的观点认为,《民事诉讼法》第119条对起诉条件的规定,仅要求原告起诉的被告明确,只要原告在起诉状中主张的事实和提交的证据能够说明被告与争议有形式上的联系即可,至于被告在法律上、事实上与争议是否有实际的关联,需在实体审理阶段中查明,在管辖异议阶段即对被告适格问题进行审查,超越了管辖异议审查的职权范围;适度审查观点则认为,《民事诉讼法》第119条同时也要求,起诉应当有“事实和理由”“有证明客观情况的证据,应当提供证据,并在事实的基础上,根据法律规定说明提出诉讼请求的理由”。[3]从事实和法律上进行适度审查,所列被告证据和法律上明显没有依据的,及早裁定驳回对不适格被告的起诉,并在适格被告的基础上确定案件管辖。对于事实争议较大、法律关系比较复杂,需要开庭审理才可查明的,则可驳回被告异议,告知其相关事实待实体审理中查明。

 

笔者赞同适度审查观点。其一,对于原告起诉是否符合法定受理条件的审查,应贯穿于审判程序始终,在管辖异议阶段审查被告是否适格,不存在超越职权问题。其二,原告为了争夺管辖权,将与案件无关的主体列为被告,使其被动参加本不应该、也不愿参加的诉讼,即使最终不承担法律责任,但正常的生产、生活受到影响,及早对其资格进行认定,可以及早稳定社会关系。其三,在实行立案登记制的大背景下,为了保障诉权,立案阶段对原告起诉条件审查,多强调“外观审查”和“形式审查”,管辖异议阶段加大对受理条件的审查力度,可以实现案件的有效筛查,不把前一阶段可以解决的问题带到其后的审理阶段,节约了司法资源,减少了争议解决的社会成本。其四,适度审查被告资格,有利于依法确定管辖法院,更好地落实管辖制度的“两便原则”。

 

例如,在笔者接触到的一起案件中,A地的投资人以受到住所地在B地的交易所欺诈,进行非法期货交易,给自己造成损失,请求确认交易行为无效,返还投资款并赔偿损失。在诉讼中投资人将位于C地的、为投资人和交易所办理结算的某银行支行,一并列为被告,要求其承担连带责任,并在C地法院提起诉讼。在此纠纷中,其实存在两种不同的合同关系,一是投资人和交易所之间的交易合同关系,二是投资人、交易所和银行之间的合同关系。投资人起诉,系基于第一个交易合同,而银行系基于第二个合同为交易双方提供结算服务,但并不是第一个合同的当事人,在交易中不承担权利义务。如果仅进行形式审查,则会因银行在交易中提供结算服务、与交易有关而认定其可以作为被告,由此银行所在地C地人民法院取得管辖权。而实际判决中,因银行并不就第一个合同承担法律责任,由银行所在地法院管辖,则必然造成实际争议的双方——投资人和交易所,在第三地(银行住所地)参加诉讼。如果进行适度的审查,则可以区分两种不同合同关系,指明银行不是原告提起诉讼所基于的第一个交易合同的当事人,对银行提起诉讼没有事实依据,并可据此驳回其对银行的起诉,根据相关规定将案件移送交易所所在地法院管辖。

 

二、民事管辖异议程序中诉讼效率的保证

 

实践中,“当事人滥用管辖权异议、拖延诉讼的现象非常普遍,严重影响诉讼效率,浪费有限司法资源,危害当事人合法权益。”[4]从诉讼程序角度,管辖异议在案件审理程序中仅是一个附随程序,只关涉案件在法院内部的分配。理论上来讲,每一个法院均在适用相同的法律裁判同一实体问题,案件的分配合法适当与否,对裁判结果的公正与否并无决定作用。因此,基于效率方面的考量,在管辖异议制度中,应当将诉讼效率放在突出的位置,对相关程序进行简化和迅捷处理。“既要维持法定管辖制度,又不能造成过多的程序浪费;既要发挥应有的权利救济功能,又要尽可能迅捷地结束。也就是说管辖异议的救济是有限的,而不能是无限的。”[5]2012年《民事诉讼法》取消了2007年《民事诉讼法》对管辖异议裁定可以申请再审的规定,即是基于此考虑。根据民事诉讼法和司法解释的规定,管辖案件一审审理期限15日,上诉期间10日,二审审理期限30日,另外加上一审裁定、上诉状、二审裁定送达,以及不确定的上下级法院之间移交案件的时间,管辖异议处理实际用时更长。有法院统计,最长用时为121天,最短用时为56天,平均用时82天。[6]这与民事一审案件审理期限简易程序三个月、普通程序六个月的规定相比,耗时不少,极大延缓了诉讼进程。实践中,尽管通过加快审理、合并送达等方式,一定程度提高了管辖案件审理速度,但治标不治本,必须从制度完善寻求问题根本解决。

 

(一)管辖异议权滥用的规制

 

管辖异议制度的立法初衷是为了制衡原告的起诉权,防止可能存在的地方保护主义,保障被告合法权益。但是,实践中,提出管辖异议的成本极低,使得管辖异议权成为被告滥用权利、拖延诉讼的“常规动作”,极大的损害了对方当事人的诉讼权利,浪费了司法资源,损害了司法权威。

 

滥用管辖异议权主要表现为“无中生有”和“反复提出”。“无中生有”如,被告在毫无根据的情况下,以与原告之间有仲裁协议或者管辖约定为由提出管辖异议,但所提交的合同,压根没有仲裁协议和管辖约定条款。“反复提出”如,某上市公司因虚假陈述被股民诉至省人民政府所在市的中级人民法院,该公司以应按照“原告就被告”的原则,由该公司所在地法院管辖为由提出异议,该中级人民法院作出裁定,告知其依照《最高人民法院关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》,此类案件应当集中管辖。被告上诉,二审裁定予以驳回。此后,被告在同类近百起案件之中,又以同一理由,反复提出管辖异议。

 

该两种情形,被告的行为显然属于恶意诉讼,违背了《民事诉讼法》第13条所规定的诚实信用原则,应当予以惩处。但《民事诉讼法》第十章所规定的妨害民事诉讼应予以处罚的行为种类中,并不包含有此种情形,处罚无明确法律依据,使得诚实信用原则的规定虚化。建议通过最高人民法院发布司法解释将此类恶意诉讼行为纳入到妨害诉讼行为之中,赋予法院一定的处罚权。亦可严格管辖异议条件,对于同一当事人因同一事由在同类案件中被驳回管辖异议后,再次以同一事由提出异议的,不予审查。还可通过加强当事人制衡,借鉴英、美、法、意、日等国的做法,将管辖异议权滥用视为侵权,建立损害赔偿责任制。如美国法律规定,被告的管辖异议如不能成立,则被告、被告的代理人应赔偿原告因此支出的律师费和其他支出。在法国,管辖异议人必须先预交诉讼费用,因管辖异议引起的诉讼费用,由在管辖权问题上败诉的当事人负担,异议人败诉的,法院可以对其罚款100-10000法郎,且不影响可能要求其承担的损害赔偿。[7]

 

(二)应诉管辖范围的扩张理解

 

《民事诉讼法》第127条第2款规定:“当事人未提出管辖异议,并应诉答辩的,视为受诉人民法院有管辖权,但违反级别管辖和专属管辖规定的除外。”该规定明确了应诉管辖也即默示协议管辖成立的条件,包括:第一,被告未在答辩期内提出管辖异议;第二,被告针对双方争议的法律关系和原告提出的诉讼请求提出反驳和异议;第三,应诉管辖不违反专属管辖和级别管辖的规定。依此规定,被告消极诉讼,既不提出管辖异议,又不应诉答辩,甚至不到庭应诉,由于缺少“应诉答辩”这一要件,尚不能成立应诉管辖。但结合管辖异议应在“提交答辩状期间提出”的规定,该被告实际上丧失了提出管辖异议的权利,笔者以为,此种情形,可视为该被告对管辖权的自认,参照法律规定,推定应诉管辖成立未尝不可。如果固守立法的“并应诉答辩的”规定,则将导致被告故意不参加诉讼的情况发生,架空原有制度设计意图。在这个方面,日本民事诉讼活动中有相应的做法。“在日本民事诉讼中,虽然理论上认为被告有权不到无管辖权的法院应诉,但在被告缺席的情况下,原告向法院主张‘作为管辖权原因’的事实,被告不出庭会被法院视为对原告主张的拟制自认,并因此而成立应诉管辖。”[8]在这个问题上,也有观点认为,若被告在答辩期内未进行答辩,应视为其管辖异议权失权,但为谨慎起见,法院可依职权对案件管辖问题进行审查。[9]但笔者认为,这里的依职权审查应当以具有明显的管辖权不当为限。

 

在案件有多个被告,部分被告提出管辖异议,部分被告既不提出管辖异议,又不应诉答辩,特别是该部分被告还需公告送达的情形下,这种对应诉管辖的扩张理解,可产生积极效用——使管辖异议案件当事人的范围得到合理限缩,减少不必要的送达和上诉。对于既不提出管辖异议、又不应诉答辩的被告,视为其认可受案法院的管辖。这样,管辖争议仅存在于提出异议的被告和原告之间,在裁定未改变管辖法院的情况下,不应诉答辩的被告的诉讼权利并未受到影响,虽然其是民事案件的当事人,但其并非管辖争议的当事人,依法可不向其送达裁定,也不赋予其上诉权利。此种做法减少了不必要的送达、特别是公告送达,有利于案件审理流程的加快。《山东省高级人民法院关于简化民商事纠纷管辖权异议审查程序的意见(试行)》第14条规定,“一审裁定驳回被告提出的管辖权异议的,裁定可以只送达原告和提出管辖权异议的被告”,即为一有益尝试。同时,这种做法亦不侵害当事人的诉讼权利。在一审的法定期限内被告不提出管辖异议,已放弃权利的行使,依照诚实信用原则,被告不得再以上诉的方式抗辩受诉法院管辖,再者,在一审中已丧失了抗辩权,反而可以通过上诉进行抗辩,也不符合一般的逻辑。

 

(三)办案流程的细化

 

法院处于诉讼主导地位,办案流程亦是影响管辖争议效率的一个重要方面。实践中,问题主要在于法院之间移交案件时间过长。如,根据《民事诉讼法》第36条的规定,人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的,应当移送有管辖权的人民法院,受移送的人民法院认为受移送的案件依照规定不属于本院管辖的,应报请上级人民法院指定管辖。但对于受诉人民法院移送时限、受移送人民法院报请时限,以及上级人民法院作出指定管辖的时限,都没有作出具体的规定。在案件剧增、结案压力增大的背景下,近几年法院依职权移送的案件数量明显增多。其中不乏受案法院在多次开庭之后,审限将尽的情况下裁定将案件移送其他法院的,也不乏受移送法院将案件搁置许久再报请上级法院指定的,移送管辖俨然成为绕开审限管理、棘手案件的一个行之有效的手段。同样的问题存在于《民事诉讼法》第37条指定管辖、第38条管辖权转移方面。

 

目前,对管辖权的审查程序重复拖沓,据有关研究认为,我国目前对管辖权可能出现4次审查。[10]在此之下,相关审查总体时间难以把握,导致审查推进因案而异,实践中对审查的时间未有明确界定。笔者认为,不论受案法院依职权移送,还是受移送法院报请上级法院指定管辖,两者都处于一审程序中,自然应当遵守一审管辖争议十五日处理期限的规定。也就是说,被告在十五日答辩期内没有提出管辖异议的,受案法院和受移送法院均应当在其后的十五日内依职权对管辖问题进行审查,作出是否属于本院管辖的判断,而后决定是否移送其他法院或者是否报请上级法院指定管辖,超出此期限,不得再行移送或报请指定。

注释:

[1]郭晓光:《民事诉讼管辖实证研究》,中国政法大学出版社2016年第1版,第201-204页。

[2]郭晓光:《民事诉讼管辖实证研究》,中国政法大学出版社2016年版,第205页。

[3]全国人大常委会法制工作委员会民法室编著:《中华人民共和国民事诉讼法解读》,中国法制出版社2012年版,第327页。

[4]郝廷婷、龚成:《滥用民事管辖权异议程序的规制路径——兼谈管辖权异议案件前置审查环节的设置》,载《法律适用》2018年第3期。

[5]孙邦清:《民事诉讼管辖制度研究》,中国政法大学出版社2008年版,第277页。

[6]北京二中法院课题组:《管辖异议案件中拖延诉讼问题及其应对》。

[7]孙邦清:《民事诉讼管辖制度研究》,中国政法大学出版社2008年第1版,第279页。

[8]李浩:《民事诉讼管辖制度的新发展——对管辖修订的评析与研究》,载《法学家》2012年第4期。

[9]李传松:《民事诉讼答辩期满提出管辖异议的处理》,载《人民法院报》2020年11月19日,第7版。

[10]段文波:《我国民事管辖审查程序的反思与修正》,载《中国法学》2019年第4期。

 

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